宁强县人民政府
行政复议决定书
宁政复决字〔2022〕3号
法定代表人：刘某，董事长。
住所地：宁强县循环经济产业园区。
委托代理人：容某，男，北京德恒（西安）律师事务所律师。
委托代理人：赵某，男，宁强旭日新能源有限公司综合管理部主任。
被申请人：宁强县发展和改革局。
法定代表人：胥顺军，党组书记、负责人。
委托代理人：周建红，男，宁强县发展和改革局干部。
住所地：宁强县汉源街道办民主街6号（县政府院内）。
申请人宁强旭日新能源有限公司（以下称旭日公司）不服被申请人宁强县发展和改革局于2022年2月17日作出的《关于县城管道天然气终端销售价格的通知》（宁发改价格〔2022〕39号）行政行为，向宁强县人民政府提出行政复议申请，本机关于2022年3月4日予以受理，现已审理终结。
申请人请求：撤销宁强县发展和改革局作出的《关于县城管道天然气终端销售价格的通知》（宁发改价格〔2022〕39号）。
申请人称：2021年11月1日，申请人投资建设的“宁强县广坪天然气综合利用项目”投产试运行，2022年2月17日，宁强县发展和改革局召开关于县城管道天然气终端销售价格协调会，同日作出《关于县城管道天然气终端销售价格的通知》（宁发改价格〔2022〕39号）。申请人认为：1.被申请人制定管道天然气终端销售价格程序违法，管道天然气价格制定前未进行成本监审核定，制定价格无法律依据，也未进行听证；2.被申请人作出的案涉通知不具有溯及力，侵犯了申请人的权利，造成了巨大经济损失。
申请人提交证据材料有：1.营业执照及法定代表人身份证复印件；2.宁强县发展和改革局《关于县城管道天然气终端销售价格的通知》（宁发改价格〔2022〕39号）；3.授权委托书、代理律师律师证和身份证复印件及其员工赵某（代理人）的身份证复印件；4.夏津县发展和改革局关于召开居民管道天然气配气价格、调整居民生活用气终端价格及完善价格联动机制听证会第二次公告；5.定边县城管道天然气价格征求意见的文件；6.舟山市普陀区发展和改革局关于制定六横镇管道天然气销售价格的《通知》。
被申请人答复称：1.调整天然气销售价格程序合法。根据《陕西省天然气管道运输和配气价格管理办法》第九条，配气价格以经营天然气配送业务企业为管理单位，同一城填区域内有多家燃气企业的，鼓励建立激励机制，科学确定标杆成本，在同一区域配气管网执行同一配气价格。2012年，宁强县天然气价格依照法定程序，经过成本监审，通过价格听证确定，并在销售价格随购进成本变化适时调整的措施亦进行听证，符合法定程序的；2.下调申请人天然气销售价格符合政策规定。申请人自2021年11月1日起，广坪至宁强燃气管道试运行后，天然气购进成本大幅下降的情况下，至今未进行销售价格的申报。被申请人通过调查和群众的反映，根据陕发改价格〔2021〕1402号下达的汉中六县区城市基准门站价（汉发改价格〔2021〕620号），经请示上级业务主管部门，按照2012年确定的天然气销售价格监管措施，贯彻落实汉发改价格〔2021〕753号精神，下调天然气价格符合政策规定；3.案涉通知执行时间符合法律法规的规定。根据《陕西省天然气管道运输和配气价格管理办法》第十八条之规定，管道运输企业、燃气企业应保证报送信息和材料真实、准确。故意瞒报、虚报或不按规定报送相关信息的，价格主管部门要依法查处并公开曝光，纳入企业不良信用记录，可视情况按照从低原则核定成本和准许收益率。
被申请人提交的证据材料和依据有：
1.陕西省物价局《关于公布<陕西省定价目录>的通知》（陕价监发〔2002〕148号）；
2.宁强县物价局《关于调整天然气销售价格的通知》（宁价发〔2012〕25号）；
3.宁强县物价局《关于天然气价格有关问题的函》；
4.陕西省物价局《关于印发<陕西省定价听证目录>的通知》（陕价综发〔2016〕121号）；
5.宁强县物价局《关于降低我县天然气销售价格的通知》（宁价发〔2017〕4号）；
6.陕西省物价局《关于印发<陕西省天然气管道运输和配气价格管理办法(试行)>的通知》（陕价商发〔2017〕141号）；
7.汉中市物价局《转发陕西省物价局关于印发<陕西省天然气管道运输和配气价格管理办法(试行)>的通知》(汉市价发〔2018〕5号)；
8.陕西省物价局《关于印发<陕西省定价目录>的通知》（陕价综发〔2018〕24号）；
9.陕西省物价局《关于印发<陕西省城市管道燃气配气定价成本监审办法（试行）>的通知》（陕价成发〔2018〕57号）；
10.汉中市物价局《转发陕西省物价局关于我省天然气价格有关问题的通知》（汉市价发[2018]37号）；
11.陕西省物价局《关于我省天然气价格有关问题的通知》（陕价商发〔2018〕54号）；
12.汉中市物价局《关于转发<陕西省城市管道燃气配气定价成本监审办法（试行）>的通知》（汉市价发〔2018〕39号）；
13.宁强县物价局《关于理顺天然气价格有关事项的报告》（宁价发〔2018〕13号）；
14.宁强县物价局《关于调整我县今冬明春非居民用气价格的通知》（宁价发〔2018〕24号）；
15.陕西省发展和改革委员会《关于印发<陕西省天然气管道运输和配气价格管理办法(试行)>的通知》（陕发改价格〔2019〕1527号）；
16.宁强县发展和改革局《关于调整我县今冬明春非居民用气价格的通知》（宁发改物价〔2019〕352号）；
17.宁强县发展和改革局《关于阶段性降低我县非居民用气价格有关问题的通知》（宁发改物价〔2020〕48号）；
18.宁强县发展和改革局《关于调整县城今冬明春非居民天然气价格的通知》（宁发改物价〔2020〕317号）；
19.宁强县发展和改革局《关于调整县城居民用天然气价格的通知》（宁发改物价〔2021〕112号）；
20.宁强县发展和改革局《关于调整城区非居民用气终端销售价格的通知》（宁发改物价〔2021〕201号）；
21.汉中市发展和改革委员会《转发关于我省天然气价格管理有关事项的通知》（汉发改价格〔2021〕620号）；
22.陕西省发展和改革委员会《关于我省天然气价格管理有关事项的通知》(陕发改价格〔2021〕1402号)；
23.汉中市发展和改革委员会《关于调整我市中心城区今冬明春天然气价格有关问题的通知》（汉发改价格〔2021〕753号）；
24.宁强县发展和改革局《关于阶段性调整我县县城今冬明春天然气价格的通知》（宁发改物价〔2021〕359号）；
25.陕西省发展和改革委员会《关于印发<陕西省定价目录>的通知》(陕发改价格〔2021〕1834号)；
26.宁强县发展和改革局《关于广坪天然气综合利用项目天然气价格问题的函》（宁发改价格函〔2021〕26号）；
27.宁强县发展和改革局《关于宁强县广坪天然气综合利用项目天然气价格问题的函》（宁发改价格函〔2022〕2号）；
28.宁强县发展和改革局《关于县城管道天然气终端销售价格的通知》（宁发改价格〔2022〕39号）。
经审理查明，2021年11月1日，申请人旭日公司投资建设“宁强县广坪天然气综合利用项目”开始长输管线180天试运行。因管道天然气价格实行政府定价管理，2021年11月16日，被申请人宁强县发展和改革局作出《关于广坪天然气综合利用项目天然气价格问题的函》（宁发改价格函〔2021〕26号），要求在试运行期间及时申报天然气销售价格。因试运行以来，申请人未申报管道天然气销售价格，2022年1月18日，被申请人宁强县发展和改革局作出《关于宁强县广坪天然气综合利用项目天然气价格问题的函》（宁发改价格函〔2022〕2号），要求其不得执行宁强县发展和改革局《关于阶段性调整我县县城今冬明春天然气价格的通知》（宁发改物价〔2021〕359号）文件规定的LNG气化天然气销售价格。2022年2月17日，被申请人宁强县发展和改革局根据汉中市发展和改革委员会《关于调整我市中心城区今冬明春天然气价格有关问题的通知》（汉发改价格〔2021〕753号）,作出《关于县城管道天然气终端销售价格的通知》（宁发改价格〔2022〕39号），确定天然气终端销售价格居民用气每立米2.23元，非居民用气每立米2.85元。申请人不服，向宁强县人民政府提起行政复议。
本机关认为，根据《陕西省天然气管道运输和配气价格管理办法（试行）》《陕西省定价目录》等相关文件的规定，授权设区的市、县人民政府具有本行政区域内制定、调整配气价格和销售价格的法定职责，各市、县（区）物价主管部门在本级政府的领导下对价格进行制定、调整。
本案争议焦点是：1.被申请人调整燃气价格程序是否合法；2.被申请人作出的行政行为是否具有溯及力。
对于被申请人调整燃气价格程序是否合法的问题。本机关认为，成本监审核定的定价成本，是作为制定调整管输和配气价格的基本依据。本案中，首先，被申请人旭日公司作为新成立的管道公司，由于不存在历史成本和数据，被申请人依据2012年通过成本监审和价格听证确定的同一区域内的中烨燃气公司的配气价格（经营费用、收益、税金）进行调整，符合法律法规。其次，《政府制定价格听证办法》第三条第二款规定：“制定定价机制，应当实行定价听证或者公开征求社会意见。依据已经生效实施的定价机制制定具体价格水平时，可以不再开展定价听证。”本案中，被申请人依据已经生效的2012年通过成本监审和价格听证确定的同一区域内的中烨燃气公司的配气价格，对其进行调整，符合法律法规。再者，燃气价格的成本，需要燃气经营者的积极配合，本案中，申请人旭日公司在购进成本大幅度下降的情况下，未申报管道天然气销售价格，被申请人根据其调查了解和接到部分群众反映后，依据陕发改价格〔2021〕1402号文件下达的汉中六县区城市基准门站价，经请示上级业务主管部门，按照2012年确定的天然气销售价格监管措施，下调申请人管道运输的天然气销售价格，符合政策规定。最后，根据《陕西省天然气管道运输和配气价格管理办法》第十八条规定：“管道运输企业、燃气企业应保证所报送信息和材料真实、准确。故意瞒报、虚报或不按规定报送相关信息的，价格主管部门要依法查处并公开曝光，纳入企业不良信用记录，可视情按照从低原则核定成本和准许收益率”。本案中，申请人至今未申报管道天然气销售价格，被申请人依照政策规定进行调整价格，程序合法。
对于被申请人作出的行政行为是否具有溯及力的问题，溯及力作为一项法治原则，其法理基础是为了矫正已经不合时宜的或者错误的规范，更好地保护公民、法人和其他组织的权利及利益，而对法不溯及既往的原则进行例外规定，学理上概括为“从旧兼有利”原则，因此，溯及力以法律内容变更为前提。本案中，旧的《陕西省天然气管道运输和配气价格管理办法（试行）》于2022年1月24日废止，新的《陕西省天然气管道运输和配气价格管理办法》于2022年4月1日起执行，而被诉的行政行为发生在新旧办法交替的过渡期，在办法公布后生效前的过渡期这段时间里，已公布的办法尚没有效力，但已有约束力，或者说存在相对效力，在新旧规定交替之际仍可参照适用，且新旧办法第十八条内容未发生变化，均规定：“管道运输企业、燃气企业应保证所报送信息和材料真实、准确。故意瞒报、虚报或不按规定报送相关信息的，价格主管部门要依法查处并公开曝光，纳入企业不良信用记录，可视情按照从低原则核定成本和准许收益率。因故意瞒报、虚报或不按规定报送相关信息并已获得不当收益的，在后续调整价格时进行追溯”。因此，被申请人作出案涉行政行为符合法律规定。
对于申请人主张《中华人民共和国立法法》第九十三条进行抗辩的理由，本机关认为，《中华人民共和国立法法》第九十三条完整明确的规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。具体到本案中，首先，案涉行政行为依据规范性文件作出，并非法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章；其次，天然气基于其公共属性，决定了提供此类服务的经营活动不是纯粹市场行为。而经营者作为企业，追求利润是其内在需求与理性选择，天然气经营者自愿将价格控制在合理范围内的假设很难具有信服力，因此，在涉及到此类公共利益的产品时，定价应当受到法律和政府的严格监管，保护公共利益不会受到任意侵害。被申请人根据汉中市发展和改革委员会《关于调整我市中心城区今冬明春天然气价格有关问题的通知》（汉发改价格〔2021〕753号）,作出《关于县城管道天然气终端销售价格的通知》（宁发改价格〔2022〕39号），亦是为了更好的保护公共利益。因此，被申请人作出的行政行为并无不当。
综上，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，决定如下：
维持被申请人宁强县发展和改革局于2022年2月17日作出的《关于县城管道天然气终端销售价格的通知》（宁发改价格〔2022〕39号）行政行为。
申请人对本行政复议决定不服，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。
宁强县人民政府
2022年5月20日
陕公网安备61072602000101号
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